存款类金融机构应强制性投保

□存款保险立法

本报记者李吉斌

上世纪90年代到本世纪初,我国几家商业银行倒闭的案例反映了长期的隐性存款保险制度是一项成本很高的制度。随着我国金融市场的发展,越来越需要通过立法建立显性的存款保险制度。中国政法大学法与经济研究中心教授胡继晔近日在接受《法制日报》记者采访时认为,为更好地维护我国金融业的稳健发展,我国在存款保险立法时应结合欧盟存款保险立法的经验教训,提高立法层级,对存款类金融机构应强制性投保,并采取单一费率的存款保险。

提高存款保险法律效力层级

金融危机对金融机构发生信贷危机很像是一场自然灾难,在很多时候这些危机的发生概率很难预测,而且造成的损失也可能是巨大的,除了金融机构以外的其他经济主体都将因此而受到波及。存款保险很大程度上被认为是保障社会公共利益的一项公共产品。胡继晔指出,从目前的立法规划来看,我国即将出台的存款保险条例采取的是国务院行政法规的形式,这样一来,存款保险法律的效力层级被降低了。根据我国立法法第八条的规定,作为一项基本的金融安全制度和社会公共政策,必须由全国人大常委会来制定存款保险法；同时,国务院可以制定配套的行政法规。

除存款保险法律效力层级问题外,胡继晔认为,对存款保险机构的独立性问题也应当予以关注。从美国和欧盟各国的实践经验来看,完全独立的存款保险机构往往拥有更高的效率。特别是我国当前金融市场体制下,一个独立于其他政府机关的存款保险机构非常重要,因其能够制定出最有效的政策,并且不会受到其他部门的干预；一个良性的信息交换与合作机制对存款保险机构而言也很重要,在我国,将来设立的存款保险机构必须协调好其与中国人民银行、财政部、发改委和银监会之间的合作关系。

“正是考虑到目前我国国有商业银行占据市场份额一半以上的现状,为保证将来存款保险机构运作的有效性,其独立性显得更加必要。”胡继晔说。

存款保险范围应实现全覆盖

“在存款保险立法中,存款保险的参与者范围是一个异常重要的问题。”胡继晔说,适当的存款保险覆盖范围可以有效地降低存款保险带来的道德风险问题,金融机构也将变得更为稳健。

在中国的存款保险覆盖范围问题上,胡继晔认为,应注意到我国金融市场上的特殊性:五大行(工商银行、农业银行、建设银行、交通银行、中国银行)是我国目前金融市场的主角,由于有国家背景作支撑,五大行在金融市场上拥有更好的信用和声誉。这意味着五大行不太愿意参加存款保险,因其不用担心会发生破产问题。在这样的大背景下,如果采取自愿投保方式,五大行为降低经营成本,而且其拥有市场上绝大部分的存款额,相对于其他银行金融机构而言五大行将不得不支付更高的溢价,因此他们可能不会参加存款保险。

“在我国发生倒闭破产的往往是一些地方性的中小金融机构,这些中小金融机构必须强制参加存款保险,才可以保护中小金融机构存款人的利益。”胡继晔说,中小金融机构也很乐于参加存款保险,但由于其市场份额有限,其所缴纳的保费形成的存款保险基金并不能够有效地防范系统性金融风险。

“为解决上述问题,我国将来的存款保险立法应该采取强制投保的方式,存款保险覆盖范围在制度建设之初应实现全覆盖。须投保的金融机构应包括五大行、合资性商业银行、城市商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社、城乡合作银行、邮政储蓄银行等所有的存款类金融机构。”胡继晔说。

存款保险实行单一保险费率

胡继晔介绍,随着金融创新的不断加快,银行间高风险的商业活动不断增加,目前世界各国广为使用的单一费率(不考虑投保银行各自的风险状况,由存款保险机构按照一定比例计提保费)已经不能适合现实需要,所以产生了风险差别费率,即按银行的风险等级确定费率,风险高的费率高,风险低的费率低。

“不管是单一费率还是风险差别费率,都是根据存款保险费率的数理计算、商业银行发生破产的概率以及存款保险基金的收益状况来决定的。”胡继晔说,无论是欧盟还是美国,金融风险管理都已经发展得较为成熟,风险费率制具备适用的前提。而在我国,有关金融机构的风险评级体系还不成熟,存款保险机构工作人员缺少相应的技术手段和实践经验,实行差别风险费率还存在一定的困难。

胡继晔分析,五大行因为其风险等级较低,应适用较低的费率计提标准,但也会产生负面影响:公众可能怀疑更高的存款保险费率反映其更高的风险水平,储户因此将其存款从保险费率高的银行(五大行之外的商业银行)转移到保险费率低的五大行。由于我国当前的金融业市场化改革和产权化改革均未完成,贸然采取风险差别费率制度可能对其他中小金融机构、地方性金融机构不利。

“因此,我们认为中国存款保险费率的制度安排,不同于欧盟等发达国家,应采取单一费率的存款保险,这将有利于中小金融机构与五大行进行市场竞争。但伴随着中国金融业市场化改革的逐步深化,未来风险费率才是中国最终的选择。”胡继晔说。

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